L’activisme diplomatique en mal de débouchés

Une projection internationale spectaculaire

Ces dernières années, le Brésil a acquis une stature internationale qu’il n’a sans doute jamais eue dans le passé. Il fait aujourd’hui partie de la catégorie de pays considérés comme « incontournables » sur une scène internationale de plus en plus marquée par la perte d’influence des pays occidentaux et la multipolarité. Certains observateurs n’hésitent d’ailleurs pas à affirmer qu’il a d’ores et déjà rejoint le « club des pays décideurs » et qu’il ne doit dorénavant plus être considéré comme un pays « périphérique ».

Cette reconnaissance internationale est indéniablement liée à l’effet « BRIC » (pour Brésil, Russie, Inde et Chine), à savoir la prise de conscience par les pays industrialisés que la croissance économique rapide d’une série de pays émergents étaient en passe de leur conférer un poids de plus en plus déterminant dans les affaires économiques et commerciales mondiales. Dans moins de quarante ans, les économies des BRICs pourraient être globalement plus importantes que celles du G6 (Etats-Unis, Japon, Allemagne, Royaume-Uni, France, Italie). A côté de « l’atelier du monde », la Chine, et du « bureau du monde », l’Inde, le Brésil serait la « ferme du monde ». Le « géant vert » est déjà leader des exportations de plusieurs produits agricoles et, surtout, doté d’un immense potentiel agricole non exploité du fait du gigantisme de son territoire et de sa richesse en ressources naturelles.

Mais au-delà de ses qualités économiques, physiques et démographiques, l’épanouissement du Brésil sur la scène internationale est indéniablement le fruit de plusieurs années d’activisme de l’administration Lula (2003-2006 ; 2007-2010) dans diverses enceintes internationales. C’est d’abord au sein de l’Organisation mondiale du commerce que le Brésil a fait preuve de capacité de coordination et d’influence. C’est en effet lui qui est à l’initiative, en intelligence avec l’Afrique du Sud et l’Inde, de la création du G-20, cette coalition de pays en développement qui a réussi à tenir tête à l’Europe et aux Etats-Unis lors de la Conférence ministérielle de Cancún en 2003, sonnant la fin de la domination des pays du centre au sein de l’OMC. C’est lui également, en compagnie de l’Inde, que les représentants de l’Europe, des Etats-Unis et de l’Australie ont invité à rejoindre le groupe des « five interested parties » en vue de travailler sur les éléments essentiels d’un accord qui soit acceptable pour les pays du Sud et du Nord, lui attribuant de la sorte un rôle « pivot » dans les négociations commerciales internationales

Cette influence, le Brésil l’a également exercée en 2004, en refusant d’avaliser la Zone de libre-échange des Amériques que l’administration Bush proposait aux pays d’Amérique latine. La détermination du Brésil à ne pas s’engager dans une relation commerciale jugée déséquilibrée en faveur de l’économie étasunienne a certainement pesé davantage que les déclamations anti-impérialistes de Chavez dans la mise au placard du projet d’intégration économique.

Relevons enfin la multiplication des rencontres et des tournées diplomatiques Sud-Sud organisées sous l’égide du Brésil ces dernières années :

création en 2003 à Brasilia du G3, ou « IBSA », une plateforme regroupant le Brésil, l’Inde et l’Afrique du Sud en vue d’intensifier la coopération Sud-Sud et de modifier les institutions multilatérales internationales dans un sens favorable aux pays en développement ;
création de la Communauté sud-américaine des nations en 2004 à Cuzco (Pérou), rebaptisée Union des nations sud-américaines (UNASUR) en mai 2008 à Brasilia, qui vise à intégrer économiquement les pays composant le Mercosur (Brésil, Argentine, Venezuela, Uruguay, Paraguay) et ceux composant la Communauté andine des nations (Colombie, Pérou, Equateur, Bolivie), ainsi que le Chili, la Guyana et le Surinam.
tournées diplomatiques à répétition de Lula en Afrique (5 entre 2003 et 2008) afin de « resserrer les liens » et de signer des accords commerciaux ;
premier Sommet Pays arabes – Amérique du Sud en mai 2005 à Brasilia ;
– visites officielles de Lula en Chine (mai 2004) puis de Hu Jintao au Brésil (novembre 2005).
Des résultats qui tardent à se concrétiser

Cependant, l’indéniable promotion internationale qu’a connue le Brésil ces dernières années tarde à se concrétiser en gains politiques et institutionnels durables. Comme si l’administration Lula peinait à récolter les fruits de cet engagement diplomatique tous azimuts. Pour reprendre la question posée par le grand brésilianiste français Alain Rouquié, « le Brésil aurait-il (…) perdu sur tous les tableaux en hésitant entre le proche et le lointain ? ».

Et en effet, au-delà d’une visibilité inédite qui ne saurait être un objectif en soi, les chantiers principaux auxquels s’est attelée la diplomatie brésilienne ces dernières années sont, à des degrés divers, marqués par la fragilité et le manque de débouchés. A l’échelle régionale tout d’abord, les processus d’intégration portés à bout de bras par le Brésil manquent de contenu et de vigueur. Les « socios menores » du Mercosur (les « petits pays partenaires », à savoir l’Uruguay et le Paraguay) estiment que la dynamique ne leur a pas été suffisamment profitable jusqu’à présent et vont jusqu’à menacer de s’en retirer pour signer un accord commercial bilatéral avec les Etats-Unis. Et en l’absence de garanties brésiliennes quant aux objectifs ultimes de l’initiative UNASUR, nombre de gouvernements sud-américains y rentrent à reculons, hésitant à trop miser sur un partenariat « asymétrique » au sein duquel un seul membre (le Brésil) a un poids économique équivalent à celui des tous les autres.

Au niveau de l’OMC, la capacité avérée du Brésil à animer des coalitions de pays en développement ne lui a toujours pas permis d’obtenir le retrait des subventions agricoles qui limitent l’entrée des produits brésiliens sur les marchés européen et étasunien. Les propositions d’accord les plus déséquilibrées avancées par les pays riches ont certes été bloquées avec succès, mais le statu quo en matière agricole est tout sauf une réelle victoire pour les exportateurs brésiliens. Le Brésil a besoin d’un accord multilatéral car, contrairement à beaucoup d’autres pays, il n’a pas d’accord bilatéral avec ses principaux partenaires commerciaux. D’où l’empressement de la diplomatie brésilienne à relancer les discussions autour du cycle de Doha suite à l’énième échec des négociations à Genève en juillet 2008. Une tâche qui s’annonce d’autant plus difficile que le capital confiance gagné par le Brésil auprès des pays les plus pauvres lors de la rencontre de Cancún et de l’activation du G-20 a été fortement entamé suite à sa « cooptation » par les pays riches dans le cadre du groupe des « Five interested parties ».

Sur le front de l’ONU, la mobilisation brésilienne en vue d’impulser une réforme lui permettant de se voir attribuer un siège permanent au sein du Conseil de sécurité n’a pas non plus été couronnée de succès, malgré le ballet diplomatique de l’administration brésilienne en vue d’obtenir l’appui des « pays amis » dans le monde en développement. Malgré l’appui rhétorique de nombre d’entre eux, rares sont ceux qui se sont réellement activés pour faire avancer la cause brésilienne. Celle-ci ne fait d’ailleurs pas l’unanimité en Amérique latine, où le Mexique et l’Argentine ont eux-mêmes longtemps caressé des ambitions onusiennes.

Convaincre en Amérique du Sud pour peser internationalement

Avançons une hypothèse : le décalage entre l’activisme diplomatique brésilien et ses retombées politiques concrètes trouve essentiellement son origine dans le manque de cohérence entre ses stratégies régionale et mondiale. Certes, la structure diversifiée des relations commerciales entre le Brésil et le reste du monde l’oblige à être sur plusieurs fronts à la fois, mais les objectifs poursuivis, ainsi que les stratégies pour y arriver, paraissent souvent conflictuels, donnant l’impression que le Brésil court plusieurs lièvres à la fois. En gros, le Brésil semble tiraillé entre ses ambitions dans les enceintes multilatérales et sa volonté d’assurer le leadership de l’Amérique latine.

Ces deux objectifs ne sont pas contradictoires. Que du contraire, on peut même estimer que la clé de la crédibilité internationale du Brésil réside dans sa capacité à représenter la région sud-américaine à l’échelle internationale. Le problème, c’est que le leadership régional auquel le Brésil prétend de façon de plus en plus explicite n’est toujours une réalité que dans l’esprit de la fraction la plus volontariste de sa diplomatie. Cette aspiration à la suprématie régionale cadre difficilement avec l’héritage de rapports historiquement empreints de distance et de méfiance : d’un côté la crainte légitime de se voir dominé par un voisin aux dimensions disproportionnées, de l’autre la propension compréhensible du géant brésilien à regarder au-delà des pays limitrophes en vue de « voler vers de plus hautes destinées ». Force est de constater que le volontarisme diplomatique et le déploiement de force économique démontré par le Brésil depuis l’entrée en fonction de Lula ont, à tort ou à raison, ravivé les craintes séculaires, dans le chef des pays sud-américains, de voir leur propres intérêts économiques sacrifiés aux desseins expansionnistes du Brésil.

Sur le plan commercial, les pays de la région redoutent que l’importation massive de produits brésiliens à forte valeur ajoutée ne sape leurs propres efforts d’industrialisation et ne les cantonne dans un rôle de fournisseur de matières premières. Ce qui revient, pour plusieurs observateurs sud-américains, à reproduire à l’intérieur de l’Amérique du Sud une relation commerciale de type « centre-périphérie ». Ces craintes de subordination économique sont plus grandes encore s’agissant des investissements brésiliens dans la région. Les multinationales brésiliennes sont toujours plus présentes dans des domaines névralgiques des économies de la région – énergie, ressources naturelles, agriculture, finance, construction civile etc. Au point que certains mouvements sociaux d’Equateur et d’ailleurs parlent aujourd’hui « d’impérialisme jaune-vert » .

Le contexte politique régional est particulièrement propice à cette dégradation de la relation entre investisseurs brésiliens et opinions publiques nationales. Après plus de vingt ans de « néocolonialisme » néolibéral, de dollarisation des économies et de tutelle du FMI, l’arrivée au pouvoir de gouvernements progressistes dans des pays comme la Bolivie, l’Equateur et l’Argentine est le résultat d’un sentiment de dépossession des ressources nationales tout autant qu’une réponse à la montée des injustices sociales. Le « tournant à gauche » latino-américain peut dans une certaine mesure être qualifié de tournant « nationaliste » ou « patriotique », et les mesures spectaculaires de nationalisation des hydrocarbures ou d’expulsion des entreprises étrangères non coopératives touchent tout autant les multinationales brésiliennes que les autres.

Enfin, la défiance des pays sud-américains vis-à-vis des ambitions régionales brésiliennes est aussi liée à l’impression que leur grand voisin a furieusement tendance à faire cavalier seul sur la scène internationale. Des griefs de même nature ont été exprimés à l’occasion des négociations de la ZLEA, de la participation du Brésil au sein du groupe des « Five interested parties » à l’OMC ou de son implication dans l’initiative IBSA : les pays partenaires du Mercosur estiment ne pas être suffisamment consultés par les négociateurs brésiliens. D’où la crainte d’être instrumentalisés par un Brésil qui, en ultime analyse, joue sa propre carte au sein de la mondialisation davantage qu’il ne défend les intérêts de la région.

Paradoxalement, la traduction de la percée internationale du Brésil en pouvoir de négociation effectif et stabilisé au sein des enceintes internationales dépendra dans une grande mesure de sa capacité future à convaincre ses voisins les plus proches de sa volonté politique à porter un agenda et des intérêts régionaux collectivement définis. L’idée, en vogue dans certains cercles à Brasilia, d’un Brésil qui avance souverainement ses pions sur l’échiquier géopolitique sans avoir de compte à rendre est à l’antipode de cette conception du leadership régional. C’est en dominant ses fantasmes de « Brasil potência » (Brésil puissance) que le pays gagnera durablement en légitimité sur la scène sud-américaine et pourra peser pleinement au sein des négociations internationales.