Quelle sécurité à l’heure où la réponse nationale et militaire ne peut rien face à une pandémie, au changement climatique ? Il nous faut revoir tout notre ordre international passé

La crise du coronavirus a rendu visible et consciente une rupture majeure, intervenue déjà depuis plusieurs décennies et que nul ne voulait considérer ni a fortiori admettre : la décolonisation, puis la chute du mur de Berlin, et surtout les progrès de la mondialisation, des échanges, des transports et des communications avaient conduit à une mutation profonde de l'idée même de sécurité. La vieille idée, souvent obsessionnelle, de sécurité nationale s'effaçait progressivement pour laisser la place à la sécurité globale. Gouvernants et gouvernés avaient du mal à voir cette réalité en face, tant elle bousculait tous les paramètres non seulement du jeu international, mais aussi de la politique quotidienne qui se nourrissait très majoritairement de références à l'État, la nation, la souveraineté, les frontières. Dans l'ambiance néo-nationaliste qui est la nôtre depuis quelques années, l'idée de remettre en cause ou de réaménager ces notions devenait même insupportable.

Regardons pourtant les choses telles qu'elles se déroulent sous nos yeux. La sécurité a pour fonction de nous protéger de menaces que nous identifions. Pendant des siècles, la première d'entre elles, vérifiée en de nombreuses occasions, s'incarnait dans la crainte d'une invasion de notre territoire national, à l'initiative d'un ennemi visant à anéantir notre souveraineté, de manière à réaliser des gains à nos dépens. La réponse était donc clairement nationale et militaire. Depuis le début de la crise sanitaire que nous endurons, nous comprenons que telle n'est plus la principale menace : nous risquons moins une invasion du territoire par les chars russes que l'effet dévastateur d'une pandémie qui tue de manière aveugle près d'un millier de nos semblables chaque jour. Essayons d'aller au-delà de cette expérience que chaque individu vit intimement dans son corps et nous découvrons alors d'autres menaces apparentées, qui répondent aux mêmes caractéristiques globales : celles portant sur l'environnement et la biodiversité, les risques de catastrophe écologique, l'effet du changement climatique, l'insécurité alimentaire qui envoie chaque année 6 à 9 millions d'humains à la mort... Si nul ne prétend que la sécurité nationale ne fait plus sens aujourd'hui, elle perd incontestablement le monopole ou en tout cas la place prioritaire qu'elle occupait autrefois.

Comment définir cette insécurité globale, déjà bien installée dans notre monde, mais que nos dirigeants sous-évaluaient gravement ? Sa première caractéristique est d'être libérée de tout référent territorial : la menace globale touche tout le monde et très vite ; elle ne connaît ni frontière, ni souveraineté. Par ailleurs, elle est totalement dissociable de la notion d'ennemi, et de stratège : elle n'est façonnée par aucun être de raison qu'on pourrait intimider ou avec lequel il serait possible de négocier ; elle n'est impressionnée par aucune coalition de puissance qu'on pourrait lui opposer. Elle vit, en outre, dans l'intimité des interactions sociales qui la relaient et la subissent de plein fouet : plus encore, elle se loge souvent dans les espaces de faiblesses et d'inégalités qui grèvent ces interactions. Face à elles, et pour ces raisons, l'instrument militaire est, par ailleurs, impuissant, même vulnérable, comme le suggère l'aventure malheureuse simultanément vécue, en pleine crise du coronavirus, par deux fleurons de la haute technologie militaire, le porte-avions américain Théodore Roosevelt et son homologue français le Charles de Gaulle... On ajoutera enfin une quatrième caractéristique propre à cette nouvelle menace : sa nature systémique et multisectorielle qui combine les dimensions économiques, sociales, environnementales, sanitaires et alimentaires...

L'inscription de la sécurité globale dans la chronique mondiale oblige donc à tout revoir de notre ordre international passé. Elle prescrit un nouveau militantisme, fait de solidarité et de mondialité : on comprend qu'elle ne s'accommode plus des attitudes de « cavalier seul » ni des politiques traditionnelles de défense que Jens Stoltenberg vantait encore en mars dernier, à l'occasion d'un sommet de l'OTAN où il pressait les États-membres, en pleine tourmente sanitaire, de ne pas renoncer à hisser leur budget militaire jusqu'à 2% de leur PIB ! Cette exigence de révision complète des paramètres de notre sécurité s'inscrit soudain tout en haut de l'agenda international, dans un contexte cependant peu favorable, alors que nous vivons, depuis quelques années, la montée d'un néo-nationalisme négateur de la globalité, que la souveraineté sanitaire a toujours été un domaine réservé des politiques nationales, et que le climat d'urgence actuelle incite les dirigeants à aller en sens contraire, pour s'adonner aux facilités du chacun pour soi !

Pour maîtriser une telle contradiction, Il convient de distinguer plus en détails entre les attentes suscitées par la crise et les capacités de les satisfaire. Les premières naissent des expériences sociales subies. L'histoire de celles-ci ne commence d'ailleurs pas avec le Covid-19 : elle prend sa source dans un malaise social croissant qui perçait ces dernières années jusqu'à atteindre un point de crête durant l'année 2019. Les mouvements sociaux qui se sont amplifiés tout au long de cette année portaient déjà une revendication de rupture avec la conception néo-libérale de la mondialisation, telle qu'elle s'est construite dans le monde après l'effondrement de l'URSS. Inspirée par l'école de Chicago, cette première approche de la mondialisation a impliqué un long démantèlement du social, la priorité absolue donnée à l'économique, érigé en science et tenu pour la source exclusive de tout progrès collectif. Le social devenait ainsi un « ruissellement » de la croissance. Il est frappant de constater que, de Santiago du Chili aux cortèges parisiens de gilets jaunes, mais aussi de Beyrouth à Port au Prince, cette séquence asociale de la mondialisation devenait la cible principale et surtout initiatrice d'un mouvement qui pouvait se différencier ensuite en revendications davantage politiques et institutionnelles. Sur cette base contestataire, c'était bien « un acte II de la mondialisation » qui était réclamé dans la rue, quel que fût le continent concerné.

Ce paradoxe qui oppose une forte attente de l'égard de l'État et un scepticisme élevé à son encontre est à la base de toutes les ambigüités : les politiques néo-libérales passées incitent au scepticisme et à la défiance, mais, surtout, l'État, dans sa forme classique, est confusément perçu comme impuissant face aux paramètres nouveaux de la mondialisation.

La crise du coronavirus n'a fait que prolonger les attentes déjà émises, plus qu'elle ne les a transformées. La découverte de l'insécurité globale a logiquement conduit à développer des appels à la protection, à l'intervention publique et à de nouveaux équipements collectifs. Si les sondages indiquent un niveau élevé de peur dans la population, ils montrent aussi la diversification des craintes, portant autant sur la santé des personnes que sur la capacité de l'économie de se rétablir rapidement [1] : ce sentiment d'insécurité est plus élevé à mesure que les pays concernés disposent d'une économie anciennement développée. Autant d'éléments qui convergent dans la critique du modèle occidental de la mondialisation, particulièrement vive en France, où 45% des personnes interrogées par Opinionway et le CEVIPOF [2] souhaitent que « le capitalisme soit réformé en profondeur » et 46% « qu'il soit réformé en quelques points », beaucoup plus qu'en Allemagne ou au Royaume-Uni... Si les mesures de protection (notamment le confinement) sont plébiscitées, l'État est surtout critiqué là où il a failli dans sa politique d'équipement social et collectif, particulièrement à propos des masques.

Cette demande d'État et d'intervention est pour autant associée à deux éléments préoccupants. D'une part, le niveau de la confiance portée aux gouvernements en place reste bas, surtout en France. Ce paradoxe qui oppose une forte attente de l'égard de l'État et un scepticisme élevé à son encontre est à la base de toutes les ambigüités : les politiques néo-libérales passées incitent au scepticisme et à la défiance, mais, surtout, l'État, dans sa forme classique, est confusément perçu comme impuissant face aux paramètres nouveaux de la mondialisation. D'autre part, l'ambiance nationaliste qui s'est installée depuis un moment popularise l'idée que la solution se trouve dans une réaction protectionniste et quelque peu xénophobe : une forte majorité, en Europe, réclame davantage de contrôles aux frontières, voire leur fermeture, au-delà même de la période de confinement, avec un régime renforcé à l'encontre des migrants pour lesquels 79% des Allemands, 78% des Français et 77% des Britanniques réclament « un contrôle sanitaire systématique ». Pourtant, on perçoit déjà confusément, dans le contexte de la crise vécue, qu'une frontière plus marquée ou même qu'une politique nationale plus affirmée, ne sont pas en mesure d'arrêter un virus, transnational par nature et peu enclin à se laisser intimider par une politique rétablissant les visas !

Plus encore, ce mélange entre une politique d'appel à un réengagement de l'État, et une suspicion croissante à son égard est un phénomène déjà répertorié tout au long de l'année 2019, et avant encore : il a favorisé la montée du populisme, l'emballement nationaliste, le « dégagisme », autant d'orientations comportementales traditionnellement associées à la peur. Cette rhétorique, depuis quelques temps, tend à se cristalliser dans l'emploi de plus en plus répandu de la notion de « système », dénoncé comme responsable de tous les maux et sommé de changer de manière urgente. Ce « système » s'est peu à peu imposé un peu partout, à Alger, Beyrouth ou dans les cortèges des gilets jaunes. Son anonymat sémantique s'applique idéalement aux situations de faible lisibilité, de forte charge en inconnues, d'invisibilité de l'ennemi. La crise sanitaire lui assure donc un nouveau printemps, d'autant qu'elle cible en même temps le national et le mondial : le système décrié vise autant le pouvoir en place dans chaque État que la mondialisation elle-même. On est ainsi à un carrefour : entre une possible explosion de la fièvre populiste, gage d'un néo-conservatisme nationaliste, instrument particulièrement efficace pour figer les choses notamment au niveau mondial, et une révision globale des politiques publiques, capable d'articuler enfin le national et le mondial, en mesure d'encadrer la mondialisation et permettant de satisfaire différentes attentes exprimées, en termes d'information, de coordination, de normes partagées, de protection et de solidarité.

On retrouve là toutes les composantes que devrait précisément compter une politique nouvelle capable de répondre efficacement aux risques d'insécurité globale. Une telle politique ne peut atteindre son but que si elle s'inscrit dans la mondialité, si elle diversifie ses ressources d'intervention et si elle reconstruit un social qui soit aux dimensions de la mondialisation. Cette offre doit être analysée à travers les paramètres qui conditionnent son succès : elle ne peut se construire qu'à la confluence d'une volonté politique, d'une capacité assurée et d'un contexte international incitatif. La volonté, dans les circonstances actuelles, semble déjà faire défaut : disposant d'une faible confiance au sein de la société, rares sont les entrepreneurs politiques disposés à prendre des risques en matière programmatique ; coupés des anciens repères politiques, des constructions et des cultures politiques sources de mobilisation, ils sont, pour la plupart, à cours de projets alternatifs ; aux prises, comme en Allemagne, en Italie ou en Espagne, à de graves problèmes de coalition gouvernementale, ils sont condamnés à la prudence, c'est-à-dire à un statu quo qui constitue le plus souvent le seul dénominateur commun possible ; baignant dans un environnement conjoncturellement nationaliste, ils sont peu enclins à investir dans un programme de gouvernance globale pourtant incontournable, et sont davantage disposés à flatter une opinion publique militant pour le repli en-deçà des frontières.

D'où l'acuité de la question des capacités dont dispose chaque État pour relever ce nouveau défi. Face à une menace globale, la parade ne peut être que globale, se jouer à un niveau international suffisamment intégré, évitant les effets de dispersion, d'incohérence et de diachronie. Une gouvernance globale a son cahier des charges : une information uniformisée, supposant un appareil statistique commun ; une coordination des politiques sanitaires nationales ; une homogénéisation des normes de santé publique, allant bien au-delà des timides « règlements sanitaires internationaux » (RSI) gérés par l'OMS ; une capacité d'intervention d'assistance auprès des États les plus fragiles. La question est simple : qui a avantage aujourd'hui à promouvoir une telle révolution ? Qui en a la culture et les ressources ?

Une typologie s'esquisse, à ce niveau d'analyse, intégrant deux variables : la lecture que chaque pays entend donner de l'international, à travers les choix gouvernementaux effectués, et éventuellement les options affichées par les opinions publiques ; la façon dont les politiques étrangères construisent concrètement ce rapport au monde. La première variable relève d'une réponse préalable : le monde est-il fait d'une concurrence irrésistiblement westphalienne entre États souverains, ou s'inscrit-il dans une globalité reconnue, fondement obligé de toute initiative politique ? Dans l'ambiance nationaliste présente, l'option est décisive : elle n'est pas tant éthique que pratique. Ainsi, la réponse mondialiste n'est pas nécessairement une réponse altruiste, mais une façon de poser clairement qu'une action publique doit se conduire en relation directe à ce qu'est aujourd'hui l'humanité toute entière : c'est uniquement en ce sens qu'il faut, par exemple, comprendre la référence à « une communauté de destin pour l'humanité », introduite, en 2018, dans la constitution chinoise. C'était aussi la vision développée, sous différentes formes, par la politique américaine, avant la victoire de Donald Trump. Sa seule force, et ce n'est pas négligeable, réside dans la reconnaissance de la mondialisation comme paramètre de la modernité : elle révèle une promptitude à se penser en fonction d'elle et à se servir à la mesure de ce qu'elle peut offrir. Dans le contexte d'une crise globale, ce n'est pas rien, c'est même un avantage dans le déploiement d'une action extérieure. Cette orientation contraste avec celle d'un néo-nationalisme qui tient la mondialisation comme un danger et qui, au lieu d'agir en son sein, s'efforce de la contenir, quelque peu à contre-sens de l'histoire : on retrouve des figures connues qui, significativement, ont toutes cherché, au moins dans un premier temps, à minimiser le risque sanitaire, à l'instar de Donald Trump, Jair Bolsonaro ou Viktor Orban, voire Boris Johnson, avant qu'il n'en fût lui-même victime personnellement. Les trois premiers en tout cas ont fait très pâle figure dans leur combat contre la pandémie. Entre ces deux pôles, apparaissent tout un dégradé de positionnements et, souvent, beaucoup d'hésitations et des politiques incertaines, essayant de concilier les contraires.

C'est ici qu'intervient la seconde variable : la manière dont les États combinent et mobilisent leurs ressources pour produire leur politique étrangère. Les plus puissants d'entre eux jouent la carte souverainiste qui fait écho à la capacité qu'ils se reconnaissent, à l'instar des États-Unis et de la Chine, mettant ce souverainisme au service d'un projet de domination. Les premiers, arc-boutés sur une politique nationaliste, jouent explicitement la carte du cavalier seul qui s'affranchit de toute forme de délibération collective, agissant comme dans l'ignorance du monde ; la seconde s'adresse, au contraire au monde, affiche la performance de son modèle, mais entend d'abord garder sa souveraineté normative sur le dossier et l'avenir de son traitement. Au-delà d'une vraie politique de communication, on voit s'esquisser deux types différents de comportement : une affirmation de puissance qui transcende la mondialisation, côté Washington, un projet de leadership normatif et socio-économique du côté de Pékin. Le débouché sur le plan multilatéral n'est guère convaincant dans les deux cas : clairement négatif de la part de l'acteur américain qui cible ostensiblement l'OMS et se refuse à toute perspective de gouvernance sanitaire globale ; apparemment plus ouvert chez l'acteur chinois, attentif cependant à ne pas limiter sa souveraineté par un projet multilatéral trop hardi. L'un et l'autre ont freiné l'ouverture d'un vrai débat sur le coronavirus au Conseil de Sécurité, défendant les prérogatives protectionnistes du P5, pour aboutir à une simple déclaration soutenant l'idée de pause humanitaire avancée par Antonio Gutteres.

Face à quoi, les autres États sont amenés, selon des degrés variables, à afficher des stratégies prudemment coopératives. Certains, marqués par la pression nationaliste, les limitent au strict minimum, à l'instar du Brésil ou de la Hongrie, prenant le double risque d'être bousculés par l'événement (tel Jair Bolsonaro au Brésil) et d'être marginalisés dans le contexte de futures initiatives internationales. D'autres essayent d'articuler une politique classique de puissance avec un engagement multilatéral qui aurait, pour principal avantage, de gagner ainsi un nouveau site d'influence, là où leur politique étrangère traditionnelle ne leur permet plus de s'imposer seuls sur la scène mondiale : on retrouve ici l'adage qui oriente vers le multilatéralisme les puissances trop petites pour dominer à elles seules, mais trop grandes pour rester passives. Le calcul semble s'appliquer à la France : Emmanuel Macron a profité de chaque session de l'Assemblée générale des Nations Unies pour délivrer de vibrantes professions de foi en ce sens. Ce militantisme reste pourtant tempéré : la France a redit, de manière on ne peut plus solennelle, sa détermination à poursuivre sa politique classique de puissance, notamment ses propres interventions militaires extérieures ; elle n'a que mollement « regretté » la décision américaine de ne plus financer l'OMS, d'ailleurs aussitôt critiquée par Jean-Yves Le Drian ; elle a joué un rôle actif au sein du P5 du Conseil de Sécurité, pour produire un texte « a minima » sur la crise du coronavirus ; Emmanuel Macron a même explicité ses doutes sur le comportement de la Chine, dans le sillage des déclarations du président américain. Sur ces bases, la capacité innovatrice des « puissances moyennes traditionnelles » dans la gestion de la post-crise est faible, d'autant que la France, comme le Royaume-Uni qui apparient aussi à cette catégorie, se sont distingués par un traitement peu performant de la crise sanitaire. Les États plus petits, ou de développement plus modeste, se distinguent, quant à eux, par un jeu international plus effacé, tirant soit vers une discrète stratégie de cavalier seul, soit vers une attente d'aide exprimée, de façon plus ou moins discrète, envers les institutions internationales.

Le véritable changement peut, en revanche, venir des puissances moyennes qui se sont, par choix ou par contrainte, désinvesti du jeu traditionnel de puissance et qui se distinguent aujourd'hui en même temps par un relatif succès dans leur lutte contre la pandémie et un rôle plus actif dans la promotion d'une politique à orientation multilatérale. Il est difficile ici d'établir la nature et l'intensité du lien entre ces deux caractéristiques, même si on peut émettre l'hypothèse qu'une rupture avec une politique classique de défense peut permettre de mieux investir dans le développement économique et social, de mieux s'adapter aux exigences de la mondialisation et d'acquérir une meilleure crédibilité à l'extérieur. De toute manière, le cumul de ces deux qualités constitue un atout évident pour entrer dans la séquence post-crise et y jouer un rôle actif. Citons notamment, dans cette catégorie, l'Allemagne, le Japon, la Corée du Sud, les pays scandinaves, ou Singapour : amenés, pour certains d'entre eux, à abandonner leurs projets de puissance militaire, ils tendent à considérer que l'accompagnement actif de la mondialisation devient la source la plus sure du maintien et de l'essor de leur influence mondiale. L'Allemagne, en particulier, s'est doublement distinguée : en contrôlant remarquablement vite la pression de l'épidémie et en prenant la tête des membres non permanents du Conseil de Sécurité en vue d'y défendre un projet de résolution beaucoup plus constructif que celui préparé par le P5. Il est aussi à noter que la plupart des autres pays cités dans cette catégorie étaient déjà fort engagés dans la promotion du concept de sécurité humaine lorsqu'il fut conçu, dès 1994, par le PNUD.

En même temps, l'Allemagne, comme la plupart des pays de l'Europe du Nord, reste désespérément alignée sur une politique économique néo-libérale qui, au sein de l'Union, la rend hostile à l'adoption d'une politique solidariste, comme le suggère, notamment, le débat sur la question des « coronabonds ». Ce hiatus entre engagement multilatéraliste et orthodoxie libérale prend aujourd'hui une importance particulière hypothéquant l'avenir, non seulement de l'Europe, mais aussi des nouvelles relations internationales. C'est à ce niveau, et plus qu'à celui d'une réanimation des vieilles politiques de puissance, que l'après-crise va se jouer. L'acte II de la mondialisation ne semble pas pouvoir se faire que par ce réengagement solidariste.

Cet article a d'abord été publié sur le site de Regards.fr et est extrait de l'ouvrage Dessine-moi un pangolin, co-édité par Regards et le Diable Vauvert.

Photo : Farzad Mohsenvand sur Unsplash